De toeslagenaffaire, moeizame kabinetsformatie en talloze crises hebben hun sporen nagelaten. Het vertrouwen in de overheid neemt af. Maar welke rol speelt vertrouwen in het naleven van regels? En wat kunnen toezichthouders daarmee? Op 13 februari verkenden toezichthouders op het kantoor van het CCV hoe wetenschappelijk onderzoek naar vertrouwen regelnaleving kan bevorderen. Het dient als input voor de nieuwe uitvraag voor het onderzoeksprogramma Handhaving en Gedrag. Vertrouwen is het derde en laatste thema dat in kennistafels besproken werd.
Vertrouwen speelt een belangrijke rol in het werk van toezichthouders. Binnen hun eigen organisatie, richting de burger en de organisaties waarop ze toezicht houden. Het onderzoeksprogramma Handhaving en Gedrag nodigde daarom drie experts uit op dit gebied. Lonneke van Noije (SCP), Kees van den Bos (Universiteit Utrecht) en Frederique Six (VU) gingen tijdens de kennistafel in gesprek met vertegenwoordigers van de Belastingdienst, Nederlandse Arbeidsinspectie, ILT, IGJ, UWV, DUO, SVB, Toezicht Sociaal Domein en het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (het CCV). Ze spraken over de bestaande kennis op het gebied van vertrouwen en de uitdagingen voor de (toezichts)praktijk.
Vertrouwen in de democratie is hoog, vertrouwen in de politiek daalt
De democratie staat nog niet ter discussie, zo opent Lonneke van Noije de kennistafel. Van Noije is senior wetenschappelijk medewerker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en doet onderzoek naar de achterliggende oorzaken van het vertrouwen in en de legitimiteit van de overheid. Bijna alle Nederlanders vinden democratie de beste bestuursvorm (1) . De tevredenheid over het functioneren ervan nam de afgelopen jaren echter af. Was in de voorafgaande jaren nog zo’n driekwart van de Nederlanders tevreden hierover, in 2021 was dat nog maar twee derde. Ook had in 2022 nog maar de helft van de Nederlanders voldoende vertrouwen in de Tweede Kamer en de regering.
Die ontwikkeling zien we volgens Van Noije niet terug in de landen om ons heen (2) . “De afgenomen tevredenheid met de democratie en het lagere vertrouwen lijken nog niet te betekenen dat ook de legitimiteit van de democratische rechtsstaat onder druk staat, als we afgaan op de bereidheid van mensen om zich aan de spelregels van het systeem te houden, in het bijzonder het naleven van wetten. Bijna driekwart van de ondervraagde mensen vindt dat burgers zich áltijd aan de wet horen te houden. Ruim een kwart vindt dat er omstandigheden kunnen zijn waarin zij de wet mogen overtreden, maar vaak gaat het dan om noodsituaties of andere argumenten die niet of beperkt raken aan de legitimiteit van de democratie.
Het wantrouwen richt zich dan ook niet op de democratie als principe, maar op de praktische invulling daarvan: de politiek. Over alle criteria van functioneren door politiek en bestuur die we mensen voorlegden, oordeelden ze overwegend negatief of neutraal. Meest extreem is de bevinding dat 9 op 10 mensen denken dat ambtenaren zich zo nu en dan, vaak of altijd schuldig maken aan vriendjespolitiek. Drie factoren hingen daarnaast ook sterk samen met vertrouwen. Ten eerste de ervaren responsiviteit: zo’n tweevijfde vindt dat de politiek onvoldoende op de hoogte is en tegemoetkomt aan de wensen van burgers. Ten tweede de inclusieve behandeling van belangen en burgers: zo’n twee vijfde vindt dat de politiek niet ieders belang meeweegt. En ten derde het probleemoplossend vermogen van het bestuur: ongeveer de helft vindt dit onvoldoende.
Kortom: politiek en bestuur zijn in de ogen van veel Nederlanders niet responsief genoeg, te weinig effectief en niet procedureel rechtvaardig.
Procedurele rechtvaardigheid is een belangrijk thema
Hoogleraar Kees van den Bos (Universiteit Utrecht) is een expert op het gebied van dat laatste punt: procedurele rechtvaardigheid. Simpel beschreven als ‘het gevoel dat je eerlijk, gelijk, en onbevooroordeeld behandeld wordt’. Hij richt zich in zijn onderzoek vooral op vertrouwen in sociale instituties, zoals rechters, politie en wetenschap. Van oudsher blijkt dat mensen graag vertrouwen op instanties die macht over hen hebben, maar dat vertrouwen leunt vooral op hun vertegenwoordigers: hoe gedraagt een bepaald persoon van de overheid zich? Hoe gedraagt een rechter zich? En schept dat vertrouwen? Op basis van het onderzoek van Van Noije lijken juist in dat oordeel de pijnpunten te zitten.
Het dalende vertrouwen in die vertegenwoordigers heeft volgens Van Noije vooralsnog weinig invloed op de legitimiteit van het openbaar bestuur; die staat niet ter discussie. De heersende onvrede wordt door partijen echter wel gebruikt om hun achterban te mobiliseren. De kritiek die zich aanvankelijk concentreerde bij specifieke groepen wordt volgens Van Noije steeds breder gedeeld, iets dat ook Van den Bos ziet. Hij benadrukt het belang van gezonde scepsis in autoriteiten, maar waarschuwt tegelijkertijd voor de groter wordende groep die de wet op gewelddadige wijze aan zijn laars lapt, of daar sympathie voor krijgt.
Achterdochtig denken
Van den Bos stelt dat er momenteel vaak sprake is van achterdochtig denken. Eén blik op social media en je bent vele voorbeelden rijker. Steeds meer mensen denken dat de politiek ‘spelletjes met hen speelt’. De verklaringen voor dat soort gedachten zijn divers. Soms is de reden existentieel, omdat mensen zich niet geborgen voelen in de wereld. Op andere momenten speelt identificatie een rol. De groep die zich tegen de coronamaatregelen keerde, lijkt een voorbeeld van dit laatste; zij voelden zich onderdeel van een groep die ‘doorheeft hoe het zit’. Mensen sluiten zich dan aan bij een groep om zich goed te voelen over zichzelf.
Het is volgens Van den Bos onverstandig om daar als overheid naïef op te reageren, maar strafrechtelijk ingrijpen is ook niet altijd de beste optie. Juist in de aantrekkingskracht van dat soort groepen zit het signaal dat aandacht verdient. Mensen voelen zich niet aangetrokken tot dit gedachtegoed omdat ze nou eenmaal graag gewelddadig of onrechtmatig gedrag vertonen. Integendeel. Ze voelen zich niet serieus genomen. Hun gedrag is slechts een uiting van hun wantrouwen en de kans is groot dat hard ingrijpen dat wantrouwen juist voedt.
Vertrouwen voor toezichthouders
Mensen wantrouwen dus vooral de politiek, maar daarmee ook de overheid. Wat betekent dat voor toezichthouders? Frederique Six is wetenschapper en doet onderzoek naar vertrouwen en naleving, met een specifieke focus op de wereld van toezicht. Toezichthouders bestaan feitelijk omdat burgers ‘kwetsbaar’ zijn. De organisaties die macht over hen uitoefenen kunnen risico’s veroorzaken of schade toebrengen. De toezichthouder is de partij die namens de burger oordeelt of een bedrijf of organisatie zich aan de regels houdt, zodat de burger dat niet zelf hoeft te doen. Toezicht bestaat dus bij de gratie van burgervertrouwen.
Volgens Six faciliteert toezicht alleen het vertrouwen van burgers in organisaties als de toezichthouder vertrouwd wordt door burgers én als toezichthouders de ondertoezichtstaande vertrouwen. Om dat uit te leggen maakt ze gebruik van de vertrouwensdriehoek, waarbij vertrouwen een rol speelt tussen de drie uiteinden van een driehoek: burger, toezichthouder en organisatie. Als burgers de toezichthouder niet vertrouwen, zet men vraagtekens bij diens oordeel, waardoor de toezichthouder irrelevant is. En als de toezichthouder de ondertoezichtstaande niet vertrouwt, leidt diens optreden blijkbaar tot (mogelijke) risico’s of schade voor burgers. Ook dan is vertrouwen ver te zoeken.
Toch denken veel toezichthouders dat zij, om hun werk goed te doen, organisaties waarop zij toezicht houden met ‘gezond wantrouwen’ tegemoet moeten treden. Six bestrijdt dat en verwijst daarvoor opnieuw naar de vertrouwensdriehoek. Het zou namelijk inhouden dat de burger het oordeel van de toezichthouder volgt en daarmee de organisatie gaat wantrouwen. De toezichthouder spuit dan zand in raderen van de samenleving, terwijl het de smeerolie zou kunnen en moeten zijn. Ook uit onderzoek blijkt namelijk dat samenlevingen waarin burgers meer vertrouwen hebben in anderen, welvarender zijn dan samenlevingen met minder vertrouwen (3).
Toezichthouders zijn daarmee een belangrijke vertrouwensspil in de interactie tussen burger en organisatie. Volgens Six zijn het de ‘oliemannetjes’ die de samenleving helpen met voldoende vertrouwen te laten functioneren, zodat de welvaart hoog kan zijn en blijven. Dit doen zij door de risico’s die burgers lopen in hun interacties met organisaties te verkleinen en als smeerolie te fungeren, en niet als zand.
Volgende stappen
Nadat alle drie de sprekers hun inzichten gedeeld hebben, gaan vertegenwoordigers van toezichthouders en uitvoeringsorganisaties met elkaar in gesprek. Kan de transitie van wantrouwen naar vertrouwen van binnenuit gedragen worden? Het is een wens, maar onder ambtenaren heerst veel angst om ‘af te wijken’. De regels zijn vaak heilig, wie ervan afwijkt, bevindt zich op het pad van de willekeur. En dat pad is niet zonder gevaren. De vraag is dan: hoe handel je op een wijze die procedureel rechtvaardig is, zodat die willekeur verdwijnt? Juist die vraag is vaak moeilijk te beantwoorden.
Om het vertrouwen van burgers positief te beïnvloeden, zou het in ieder geval helpen als gezaghebbende instituten een duidelijke visie op tafel leggen. Een visie die ook voor leken te begrijpen is. Daarmee kunnen ze laten zien dat ze daadwerkelijk doorhebben wat er aan de hand is, en dat ze maatregelen nemen om dit te voorkomen. Het gesprek over vertrouwen blijft vaak heel abstract, terwijl dat het achterdochtig denken juist aanwakkert en leidt tot meer wantrouwen. Aansluiten bij de gedachten en gevoelens van mensen kan dan helpen, maar moet wel duidelijk gekoppeld worden aan concrete acties.
Er is al veel wetenschappelijk kennis over vertrouwen, zo blijkt op basis van de input tijdens de kennistafel. Bestaande kennis over vertrouwen wordt echter ook nog maar beperkt in de praktijk gebracht. Het is vooral de vraag op welke wijze die ontsloten kan worden, zodat inspecties en toezichthouders er gebruik van kunnen maken. Voor de praktijk lijkt vooral één ding van belang: het achterhalen van gerechtvaardigde zorgen van mensen en er als overheid aan tegemoetkomen. In de tussentijd bundelt het programma Handhaving en Gedrag alle inzichten van de kennistafel en neemt ze mee in de beschrijving van de nieuwe onderzoeksuitvraag.
Onderzoeksprogramma Handhaving en Gedrag
Het programma Handhaving en Gedrag richt zich op de ontwikkeling en verspreiding van wetenschappelijke kennis over gedrag in relatie tot regelnaleving. Vanuit verschillende disciplines van de wetenschap kijkt het programma naar de grote beleids- en handhavingsvraagstukken. Daarvoor zet het programma onderzoek uit bij universiteiten en begeleidt dat. Het programma is bedoeld voor beleidsmakers, interne kennisadviseurs bij toezichthouders en wetenschappers.
Op dit moment worden in het kader van het programma vier onderzoeken verricht. De resultaten hiervan worden in het najaar toegelicht op een congres. Het congres vormt ook de start van vier nieuwe onderzoeken. Daarom worden onderzoekers van universiteiten en kennisinstellingen in het voorjaar van 2023 uitgenodigd om hun onderzoekvoorstellen in te dienen. Wil je de uitnodiging daarvoor in je mailbox ontvangen? Meld je dan aan voor de nieuwsbrief via deze website.
Het programma wordt gefinancierd én begeleid door de Belastingdienst, de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, de Inspectie Leefomgeving en Transport, de Nederlandse Arbeidsinspectie, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en het CCV. Via deze website vind je meer informatie over het programma en de onderzoeksresultaten van de afgelopen jaren.
- Dit blijkt uit de resultaten van de European Values Study (EVS): https://europeanvaluesstudy.eu/
- Dit blijkt uit data van de Eurobarometer (EB): https://europa.eu/eurobarometer/screen/home
- Fukuyama, F. (1995). Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. New York: The Free Press.